政策應協調不應「制衡」

田北俊

明報二零零二年六月五日

上星期四，立法會激辯後通過支持主要官員問責制的議案。至此，問責制可說已得到立法會的支持，本月十九日政府提出決議案，預料可順利通過。然而，在當日辯論中部份議員提出的批評，仍值得仔細討論。

首先是政策局「變陣」的問題。有議員批評，曾蔭權在問責制實施之前突然修訂政策局重組安排，顯見之前的分工安排未經深思熟慮。

這個批評未免有欠公道。姑勿論新安排是好是壞，至少政府願意回應批評，並非壞事。而且，各界批評衛生福利及環境食物局架構過於龐大，政府從善如流分拆之，難道這也不對？設身處地看，政府正處於兩難：變陣，固然會被指輕率；不變，那便是「冥頑不靈」、「抱殘守缺」了。可見此類批評，似乎是基於「敵對意識」多於客觀分析。

其次是有關「變陣」後的政策局安排。勞工界議員批評，勞工事務由工商局搬到經濟發展局，有關局長仍然可能犧牲勞工權益；而環保人士也認為，環境事務由衛生福利局「改嫁」到運輸工務局，未來政府可能重工程發展而輕環境保育。

這種批評背後的想法是：兩種有潛在利益衝突的政策範疇，不應該置放於同一部門，因為若兩者出現衝突，有關官員必須作出取捨時，「弱勢」政策（即勞工和環保）必然不敵「強勢」政策（即經濟發展和運輸工務）。

順著這個思路，結論很簡單：大凡重要的政策範圍，必須組成一個獨立的政策局，以避免有關政策不受重視。

不過，這樣一來，政策局必定愈來愈多。須知道，政府現時提議的制度，已經有十四位問責制司局長。然而，以英國和美國這樣龐大的政府架構，也只是各有十四位部長而已，還已經包括了國防部和外交部等香港毋庸處理的政策！由此可見，政策局的重組方向應該是精簡合併，而不是分拆獨立。

此外，就算個別政策獨立成局，也不能保證一定能夠有效化解矛盾。較早前落馬洲支線穿越塱原的爭議，是最突出的例子：環保署認為支線破壞塱原生態，政府全資擁有的九鐵則認為建隧道費時失事，結果要交由上訴委員會判決。其實，要處理這類問題，未必一定要透過這種「左手打右手」的方法，將兩方面的政策納入同一部門，並不一定存在「大吃小」，反可以加強雙方溝通，局長也可以居中協調，有必要時才交由上級處理。

總之，在大方向上，政策局應該加強協調，而不是強調部門之間的「制衡」。要不然，部門之間互相制肘，上令不能下達，問責制豈不是走回頭路嗎？