分清權責還是大權獨攬？

田北俊

明報二零零二年五月八日

主要官員問責制的框架公布後，一時之間，各界評論排山倒海，莫衷一是，但往往忽略了最核心的事項：實行問責制究竟要解決什麼問題？

在殖民地時代，港督由英國政府委任，政府所有官員都是執行港督以至英廷的意旨；同時，公務員獲優厚待遇，以確保管治系統穩定。

不過，穩定的反面是僵化。一方面，政府幾乎不可能將犯錯或不稱職的官員免職，而部份官員也因為沒有丟官的威脅，抱著「少做少錯」的心態，結果無論出了什麼事故，都好像純粹基於外圍因素，不可抗力，沒有人要負上責任似的。最終，民怨只會由政府整體以至特首一人承擔。

問責制的設立，旨在扭轉目前政府高官權責不相稱的局面，同時清楚界定主要官員的權責。

有論者批評，推行高官問責制，只是特首圖謀「大權獨攬」，破壞公務員中立。我認為，這個類似陰謀論的說法值得商榷。

新制度只是將主要官員改為政治任命。在職責上，主要官員仍然向行政長官負責，只不過他們既然並沒有「鐵飯碗」保障，工作自然更主動賣力。其實，《基本法》第四十八條已清楚列明，特首職權包括建議中央政府將主要官員免職。但另一方面，主要官員只會因為重大政策失誤或嚴重個人操守問題而下台，特首不能憑一己好惡而罷免官員。由此可見，問責制並沒有增加特首的權力，令特首大權獨攬。

過往公務員所謂「政治中立」，並非意謂主要官員可以抗衡港督，說穿了，不過是「按集體決定辦事」的委婉說法（難道彭定康要推行政改，公務員可以用「中立」為藉口，不予執行嗎？）。曾蔭權也曾經表示，政府內部就算曾為政策激辯，但落實決定後就要全力推行。問責制並沒有削弱這個決策程序。

不過，政治從來並非黑白分明的是非題，而是權衡輕重的選擇題。無論在九七年前抑或九七年後，主要官員的職責都不離開政治，亦不應迴避政治。

原因很簡單：任何重大決策，必然牽涉社會利益的再分配，包括不同階層、行業和團體的利益，納稅人和公職人員的利益、甚至社會目前和長遠的利益等等。政策落實前，一定經過長時期的爭論、游說和妥協。這些都是「政治」。問責制只不過將遊戲規則明確化，讓公務員系統能夠更穩定地運作。

當然，各界對於問責制的細節安排，例如常任秘書長能否保持政治中立、十一個政策局的整合安排是否恰當等等，仍有不少疑慮。但最關鍵的是，推行問責制可以改善政府的施政效率，立法會也可以更有效地履行監察政府的職責。