儲備水平 無須自縛手足
田北俊
明報二零零二年三月二十日
為紓緩財赤問題,今年財政預算案大幅調整公共財政策略,包括制訂兩大目標:降低公共開支佔本地生產總值(GDP)的比重,以及設定財政儲備的適當水平。
預算案提出,在二OO六至O七年度,將公共開支佔本地生產總值(GDP)的比重降至百分之二十。很多論者已指出,這個目標能否在五年內達成,關鍵在於本港經濟是否一如政府預測,在中期平均有百分之三的實質增長。若事與願違,政府開源節流的壓力更大。長遠而言,政府應該將這個比例降至九十年代中期低於百分之十八的水平,才不負「小政府」之名。況且,其他地方如新加坡、台灣等,在扣除國防支出之後,有關比例也只不過是百分之十五至十七。所以香港應該以他們為效法對象,將有關比例降至相若水平。
至於劃定財政儲備的水平至相等於十二個月政府日常開支,則影響更為深遠。政府近年多番強調的儲備指引水平,是前任財政司長曾蔭權在九八至九九年度財政預算案提出的,儲備相等於一年政府開支及港幣M1供應量總和,以正負25%為上下限。這個水平,當時已普遍被視為過份保守。
這次梁錦松採納大部份經濟學者認同的合理儲備水平,可說是一舉解決這方面的爭論。更重要的是,此舉無疑等於釋放約一千億元儲備,有助刺激經濟復甦。
過去幾年有關儲備爭論的教訓是,政府為確保幣值穩定和財政健全,偏向保留較多儲備以積榖防飢;但若儲備水平過高,政府提出加稅加費的建議,很難獲社會支持,而民間亦會紛紛要求政府增加開支。此外,假如政府為財政儲備設定必須堅守的下限,一旦儲備因短期經濟波動而低於該水平,政府就面對巨大壓力,即使不獲立法會和民意支持下,也要力排眾議加稅,否則可能影響政府以至本港公司的國際評級,無形中限制了政府的選擇。
畢竟,財政儲備可以說是具有調節社會經濟的功能,當經濟不景氣時,政府可利用儲備提出紓困措施,讓市民度過難關。故此,政府對財政儲備不宜訂立過份嚴格的規定,而且環顧世界其他地區,例如美國、挪威和新加坡等,也未有設定儲備固定下限的先例。較適合的做法是,政府只須每年訂下浮動的儲備指引水平,作為結算時訂立下年度理財策略的指標,以免「自縛手足」。